שלילת פיצויים בגין אישור תוכנית מתאר האוסרת על המשך השימוש במקרקעין

מאת: עו"ד יחיאל שמיר

תוכניות מתאר קובעות מהם השימושים המותרים במקרקעין.
הוספת שימושים מותרים או הוצאתם של שימושים מגדר השימושים שהיו מותרים קודם לכן מחייבת הפקדה ואישור של תוכנית מתאר חדשה. מטבע הדברים, אישור תוכניות מתאר חדשות האוסרות על שימוש במקרקעין שהיה מותר קודם לכן עלולות להסב נזק לבעל מקרקעין.

השאלה המתעוררת בהקשר זה היא אם בעל מקרקעין שניזוק כתוצאה מאיסור על המשך שימוש במקרקעין לייעוד מסוים זכאי לפיצויים.
כך, בעת האחרונה אנו עדים לתוכניות מתאר שיוזמות רשויות מקומיות שתכליתן שינוי אופיים של אזורי התעשייה הוותיקים. באזורי תעשייה אלה שכנו בעבר מפעלים של תעשייה כבדה היוצרים מפגעים סביבתיים של רעש וזיהום אוויר. תוכניות המתאר החדשות אוסרות על שימושים כאמור ומבקשות להפוך את האזור התעשייה הישן לאזור תעשייה נקייה הכוללת פעילות חברות היי-טק ובנייני משרדים המניבים לקופת העירייה תשלומים רבים בגין ארנונה והיטלי השבחה. במקרה זה אישורה של תכנית מתאר יוצרת מחסום חוקי על פעילותו של מפעל העוסק בתעשייה כבדה שהותרה בעבר. המפעל ייאלץ להעתיק את מקומו. בהיעדר אתר חלופי, סגירתו עלולה להסב נזקים רבים ובראשם אובדן הרווחים העתידיים. גם בהימצא אתר חלופי, העתקת פעילות המפעל יכולה להסב נזקים אשר ינבעו מעלויותיה ומאובדן הרווחים במשך תקופת המעבר.

סעיף 197 לחוק התכנון והבניה קובע את העיקרון לפיו על הועדה המקומית לפצות בעל מקרקעין אשר נפגעו כתוצאה מאישור תכנית מתאר.
הפרשנות הנוהגת בכל הנוגע לסעיף 197 היא שבעוד שנזקים שהוסבו למקרקעין עצמם הינם ברי פיצוי, הרי שנזקים שהוסבו לבעלי המקרקעין בגין הפסד הכנסות עתידיות - נזקים כלכליים - אינם ברי פיצוי. בפסק הדין של בית המשפט העליון בעניין ברעלי הסביר בית המשפט (מפי השופט יצחק זמיר) כי "אדם בא והולך, ואילו המקרקעין לעולם עומדים".
בית המשפט העליון הבחין בין בחינה אובייקטיבית של הנזק, המתרכזת במקרקעין עצמם אשר רק היא ברת פיצוי לפי סעיף 197, לבין בחינה סובייקטיבית של הנזק, המתרכזת בבעליו. בחינת הנזק האובייקטיבית נמדדת על ידי שמאי מקרקעין והיא מתרכזת בירידת ערך המקרקעין. במקרים רבים תוכניות המתאר החדשות מוסיפות זכויות בנייה באזורי התעשייה הישנים ובכך מעלות באופן ניכר את ערך המקרקעין. מאידך, הנזק הסובייקטיבי שנגרם לבעל המקרקעין כתוצאה מאובדן רווחים עתידיים אינו ניתן לפיצוי לפי סעיף זה.

התוצאה, מבחינתם של בעלי מפעלים אשר נאלצים לסגור את עסקיהם היא קשה, שכן סעיף 197 אינו מעניק להם סעד. התוצאה קשה במיוחד כאשר מדובר בסוגי מפעלים אשר גם רשויות מקומיות אחרות לא ישושו לקבלם.

ניתן לטעון כי הפגיעה במפעל מרוככת בשל העובדה שקבלת התכנית החדשה, על הייעודים החדשים שייקבעו, עשוייה לעלות את שווי המקרקעין בהם פועל המפעל בגין תוספת זכויות בניה והוספת שימושים מותרים. עם זאת, לא תמיד עליית השווי תפצה על מלוא הנזקים, בפרט כאשר מדובר בעסקו של אדם. הותרת אותו אדם שעסקו נסגר ללא כל זכות לפיצוי עלולה להתפרש כפגיעה בלתי מידתית. הדברים נכונים, בפרט, כאשר מדובר בבעל מקרקעין סביר, שמחזיק בנכס בהתאם לייעוד שהיה מותר לאורך שנים בתכנית, ויום אחד נאלץ להתמודד עם תכנית אחרת הקובעת ייעודים אחרים.

בנסיבות אלה נראה כי הסעד הראוי יימצא במסגרת עילות תביעה מחוץ לדיני התכנון והבנייה. נכך, ניתן לבחון התאמתה של "עילה חוקתית", שתכליתה הגנה על בעלי מקרקעין שהסתמכו הסתמכות לגיטימית על מצב חוקי בנוגע לשימושים המותרים במקרקעין, השקיעו את ממונם ואת מרצם בהקמתו של מפעל ועתה הם הפכו ללא רצויים.

זרעים ראשונים לפיתוחה של עילת תביעה חוקתית כאמור ניתן למצוא בפסק הדין של בית המשפט העליון בעניין אבנעל, בה נכון היה בית המשפט להכיר בפיתוחה של עוולה חוקתית. יחד עם זאת ברור כי עילת תביעה כאמור, המפצה בגין נזקים שנגרמו לבעל המקרקעין, אינה יכולה להיות אוטומטית, שכן אין ספק כי על הדין לאפשר לרשויות, ובהן רשויות התכנון השונות, לתקן את מדיניותן במידה שהן סבורות שהדבר רצוי לרווחת החברה.

מידת הנכונות לתת פיצויים, כך נראה, היא פונקציה של גורמים רבים כאשר הראשון שבהם הוא מידת הצורך החברתי הכולל באותו סוג של מפעל. כמובן שאם מפעל יוצר זיהום אוויר שהוא מעבר לסטנדרט המותר בדין אזי אין הוא זכאי להגנה באמצעות קבלת פיצויים. מאידך אם לא קיים טעם סביבתי ממשי, הרי שהנכונות לפצות צריכה להיות גבוהה יותר. גורם משמעותי נוסף הוא היחס בין מידת ההשקעה במפעל שהקמתו הותרה על פי התוכנית הישנה לבין משך זמן פעילותו.

כך, במידה שהמפעל צעיר יחסית יתכן שרווחיו השוטפים טרם הצדיקו את ההשקעה הראשונית ואז ראוי לפצות בגין הסגירה. אם מפעל פעל שנים רבות והחזיר את ההשקעה הרי שמידת הפגיעה בו עם סגירתו היא נמוכה יותר והנכונות לפסוק פיצויים תפחת.