השבת בעלות במקרקעין שהופקעו בגין שיהוי

מאת עו"ד יחיאל שמיר

סעיפים 188-189 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 וסעיף 3 לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור) 1943 מאפשרים לועדה המקומית לתכנון ובניה להפקיע קרקע אם היא דרושה לה "לצרכי ציבור".
לעניין הפיצוי בגין ההפקעה, סעיף 190(א)(1) לחוק התכנון והבניה, בצירוף סעיף 20 לפקודת הקרקעות מלמדים כי כאשר השטח המופקע אינו עולה על שיעור של 40% מכלל המגרש, ניתן להפקיעו אף ללא פיצוי.
ואולם, מה קורה כאשר קרקע מופקעת מבעליה לצורך קיום תכנית בנין עיר לפיה הקרקע דרושה לצרכי ציבור ולבנייני ציבור, אך התכנית מבוצעת הלכה למעשה רק בחלוף זמן רב או שכלל אינה מבוצעת? מקרה דומה נדון לאחרונה בבית המשפט העליון (עע"מ 1369/06), בשבתו כערכאת ערעור על פסק דינו של ביהמ"ש לעניינים מנהליים.

במקרה דנן הופקעה אדמתם של המערערים, הלל הלביץ ואח', בשנת 1989, לפי תכנית בנין עיר שפרסמה הועדה המקומית לתכנון ובניה בחדרה הקובעת בתקנון התכנית כי זו תבוצע תוך 10 שנים מיום אישורה כחוק. בניגוד לתקנון הנ"ל, בפועל, הועדה המקומית ועיריית חדרה מעולם לא תפסו חזקה בחלקו הצפוני של המקרקעין שהופקעו ולא פעלו להגשמת מטרות ההפקעה (שאף טרם נקבעו).

בפסק דינו של השופט דנציגר נפסק כי הצורך הציבורי שלשמו הופקעו המקרקעין חייב להתקיים לא רק במועד ההפקעה, אלא חייב הוא להימשך ולהתקיים גם לכל אורך "חיי" ההפקעה. כמו כן, על הרשות כנאמנת הציבור מוטלת חובה לנהוג בהגינות, המתבטאת בחובה לפעול בשקידה ראויה ולממש את מטרת ההפקעה (צרכי ציבור) בתוך זמן סביר. שיהוי בלתי סביר בביצוע ההפקעה או חלוף הצורך הציבורי בהפקעה עשויים להצדיק את ביטול ההפקעה והשבת הקרקע לבעליה המקוריים. רשות שהפקיעה קרקע למטרה פלונית ושנים ארוכות אין היא עושה שימוש בקרקע למטרה שלשמה הופקעה הקרקע, בעצם מחדלה זה מלמדת היא על עצמה כי אין היא זקוקה לקרקע שהופקעה.

מכאן המסקנה כי השתהות בלתי סבירה מטעם הרשות במימוש מטרת ההפקעה מקנה זכות לפרט לדרוש את ביטולה של ההפקעה. ואולם, בטרם תוחזר הקרקע לבעליה המקוריים, יש לבחון מכלול של שיקולים (האם בנסיבותיו הקונקרטיות של העניין השיהוי חורג מגדר הסביר? מהו הנזק שנגרם לבעל המקרקעין כתוצאה מהשיהוי? מהו הנזק שעלול להיגרם לאינטרסים הציבוריים בעקבות ביטול ההפקעה?) ורק במקרים קיצוניים, יורה בית המשפט על סעד דראסטי זה. במקרה שהונח בפני בית המשפט, תקופת השיהוי היתה בת 19 שנים (מיום אישור התכנית ועד מועד הגשת העתירה), אשר במהלכן לא נעשה במקרקעין דבר. התנהלות זו מעידה הן על זניחת מטרת ההפקעה ביחס לחלקות נשוא הדיון, והן על הפרת חובת ההגינות אשר הרשות חייבת בה, כמו גם חובתה לפעול באופן סביר ובשקידה למימוש מטרת ההפקעה. כתוצאה מהתנהלות זו של זניחת מטרת ההפקעה והשתהות מצד הרשויות, נגרם למערערים נזק והפסד הכנסות. על שום כן, מעשה ההפקעה בוטל והמקרקעין הושבו לבעליהם.