הצרת סמכות הרשות המקומית להפקיע מקרקעין ללא פיצוי

מאת: ד"ר יחיאל שמיר

הפקעת מקרקעי הפרט לטובת הכלל ללא מתן פיצוי מלא מהווה פגיעה קשה בזכות הקניין הפרטי. הכלל הידוע לפיו אין פגיעה בפרט בלא פיצוי הולם בצידה אינו מוחל באופן מלא על רשויות השלטון בכל הקשור בסמכותם להפקעת מקרקעין.

כך, מאז חקיקת חוק התכנון והבניה בשנת 1965 ניתנה לוועדה המקומית סמכות, הקבועה בסעיף 190 לחוק, להפקיע קרקעות בבעלות פרטית לטובת צרכי ציבור (ובהם סלילת כבישים, גנים, מתקני חינוך דת וספורט) תוך הימנעות מפיצוי בעל המקרקעין בגין שטח של עד 40% מהשטח הכולל של המקרקעין. פטור כה נרחב מתשלום פיצויים אינו מוכר באף מדינה דמוקרטית בעולם המערבי.

בשורה של פסקי דין ישנים (פ"ד עזבון כיאט נ' הוועדה המקומית תכנון ולבניה חיפה, פס"ד הוועדה מקומית ראשון לציון נ' חממי ועוד) בחן בית המשפט העליון את ההצדקה העומדת מאחורי הוראת הפטור מתשלום פיצויים. ההנחה העולה מפסקי הדין היא שהפקעת חלק מהמקרקעין מבעליו אינה מביאה לפגיעה בקניין שכן הייעוד הציבורי לשמו בוצעה ההפקעה משביח את יתרת השטח שנותר בידי בעל המקרקעין. כך, למשל, הפקעת שטח לטובת גן תשביח את ערך יתרת הקרקע שנותרה בידי בעל המקרקעין ובכך יפוצה בעל הקרקע בגין ההפקעה.

כלומר, הנחת המחוקק היא שכאשר ההפקעה הינה לייעודים ציבוריים כדוגמת כבישים, גנים ומתקני חינוך ודת, שוויים של המקרקעין שנותרו בידי בעליהם לאחר ההפקעה דומה לשווי המקרקעין ערב ההפקעה. לפי פסיקה זו בעל מקרקעין צריך להיות אדיש, מבחינה כלכלית, לעצם ההפקעה החלקית.

הגיון כלכלי זה, המתיר לרשויות התכנון להפקיע עד 40% מהמקרקעין ללא תשלום פיצויים, אינו עומד במבחן המציאות וכפי שהדבר בא לידי ביטוי בפסק הדין של בית המשפט העליון בעניין הולצמן. שם נדונה השאלה אם הועדה המקומית אשר הפקיעה קרקע בשלמותה רשאית לנכות 40% מהפיצויים בגין ההפקעה. בית המשפט העליון קבע כי לא ניתן לעשות כן וזאת משום שגם אם הייעוד לשמו מבוצעת ההפקעה העלה את ערך הקרקע הרי שאין באפשרותו של בעל המקרקעין ליהנות מכך מאחר שלא נותר בידיו דבר מן הקרקע. בפסק הדין אף הובעה הדעה כי יש לצמצם את הפטור גם מקום שבו לא הופקעה הקרקע בשלמותה, אלא הופקעו חלקים ממנה, שכן יש לבדוק אם ביצוע ההפקעה אינו פוגע כלכלית בבעל המקרקעין. פסק דין זה מצביע על נטיית בית המשפט לצמצם את השימוש בפטור מתשלום פיצויים המוענק למוסדות התכנון באופן שיופעל אך ורק כאשר בעל המקרקעין לא נפגע כלכלית.

השאיפה לצמצם את הוראת הפטור מתשלום פיצויי הפקעה אך ורק למקרים מוצדקים כאשר ההפקעה מותירה את בעל המקרקעין אדיש כלכלית, מותירה ספק אם יש מקום להסדר החוקי הקבוע כיום בחוק ולהנחות היסוד העומדות בבסיסו. אם בעבר, במציאות של תשתיות מועטות, הייתה בסלילת כביש בסמוך על חלק ממקרקעין כדי להשביח את יתרתם הרי שכיום נראה כי הדברים לא מובנים מאליהם. כך, קשה לראות במציאות של היום כיצד סלילת כביש ראשי, הקמת בית כנסת או בית ספר תעלה את שווי המקרקעין הנותר לאחר ההפקעה.

נראה שיש מקום לבחון כיום מחדש, את ההסדר החוקי הקבוע בסעיף 190 לחוק ולשנות את הנחת העבודה של המחוקק. יש לקבוע כי ברירת המחדל החוקית תקבע את הזכות לפיצויים של בעל מקרקעין בגין כל הפקעת שטח שבבעלותו, כאשר יתקיים חריג לכלל במקרים בהם נסיבותיהם המיוחדות יעידו כי אכן ההפקעה תביא להשבחת הנכס באופן שמצדיק הימנעות ממתן פיצויים או מחלקם.

הסדר חוקי זה יהלום את חוקי היסוד של המדינה ובפרט ההגנה החוקתית על זכות הקניין הקבועה בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו.