אין יותר קבוע מהזמני

מאת עו"ד יחיאל שמיר

יזמים רבים רוכשים מקרקעין במטרה לעשות בהם שימוש שונה מן השימוש המותר על פי תוכנית המתאר שחלה במקום. לאחר הרכישה, ולעיתים רבות גם לאחר שנבנה הפרויקט ולאחר שכבר הושקעו סכומים רבים הם מבקשים לשנות את הייעוד, בדרך של הגשת בקשה לוועדה המקומית לשימוש חורג.
היתר לשימוש חורג נועד לאפשר, באופן ארעי ולפרק זמן מוגבל, שימוש במבנה למטרה שונה מהמטרה שנקבעה בתכנית. חוק התכנון והבניה מאפשר חריגה כאמור רק כאשר מדובר בנושאים שאינם מהותיים ושאין בהם כדי לפגוע במרקם החיים בסביבה או בייעוד הכולל של אותו אזור. מאחר ומדובר בשינוי מוגבל בזמן שאינו אמור להשפיע באופן מהותי על אופי הסביבה - מוסמכת הוועדה המקומית לאשר שינויים אלה.

אותם יזמים מעדיפים להשתמש במנגנון של "שימוש חורג" על פני הכנת תוכנית מתאר חדשה שכן הליך של אישור תוכנית מתאר נחשב כהליך ארוך, יקר ומסובך. הליך זה כרוך, לעיתים, בהתמודדות עם התנגדויות שתוגשנה למוסדות התכנון, דבר שעשוי לארוך מספר שנים. מעבר לכך, קבלתה של תוכנית מתאר חושפת את היזם לתביעות של בעלי המקרקעין השכנים שנפגעו מירידת ערך נכסיהם כתוצאה מאישורה. במצב כזה, כשהליך של שינוי תוכנית הוא יקר וארוך - ואף אחד לא מבטיח שבסופו של יום תשונה התוכנית כמבוקש - אין זה מפתיע לגלות שיזמים לא מעטים, ולעיתים אף מוסדות ציבוריים, מבקשים להימנע מכך ומגישים בקשות להיתרים זמניים לשימושים חורגים.

בפועל היתרים לשימושים חורגים ניתנים לתקופות ארוכות באופן שמייתר את הצורך בהכנת תוכנית, ויוצרים מציאות תכנונית חדשה שאינה תואמת את התוכנית שחלה במקום. במקרים רבים, ועל מנת ליצור עובדות מוגמרות בשטח, מקים היזם בתחילה את המבנה (או את הפרוייקט כולו) בהיתר בניה על פי הייעוד המותר בתוכנית, ורק לאחר סיום הבניה מוגשת בקשה לשימוש חורג לתקופה ארוכה, לעיתים עד לאישור תכנית מתאר חדשה. ההנחה שעומדת מאחורי קו פעולה זה היא שלאחר שהחל כבר שימוש "זמני" באזור מסוים למטרה מסוימת, למשל לצורך מרכז מסחרי, מוסדות התכנון יתקשו שלא לאשר תכנית מתאר שתאפשר את המשך פעילות אותו מרכז, בפרט לאחר שגורמים כה רבים הסתמכו על פעילותו וכספים רבים הושקעו בו. במלים אחרות ההנחה היא שיש ללכת על היתר זמני משום שאין דבר יותר קבוע בישראל מהזמני.

נחמד לגלות שלא תמיד זה כך. מספר פסקי דין שיצאו בעת האחרונה ניסו להיאבק בשיטת ה"ישרא-בלוף" שעניינה שימוש בהיתרים חורגים לתקופות ארוכות תחת הכנת תוכניות מתאר ולצורך יצירת מציאות תכנונית בשטח. כך, נדונו לא מכבר בקשות לשימוש חורג למרכז קניות "ביג" באילת, בקשות בעניין כלובי הדגים באילת ועוד ונקבע כי ההליך של שימוש חורג אינו ראוי במקרים אלה. בעניין שנדון לאחרונה בפסק דין בעניין "איקאה" ביקשה חברת איקאה ישראל לפתוח סניף נוסף של הרשת במערב ראשון לציון. תוכנית המתאר החלה במקום הגדירה את האזור כמיועד לתעשייה בלבד. איקאה בקשה לקבל היתר לשימוש חורג לחמש שנים עד לאישור תוכנית מתאר חדשה שתסדיר את פעילותה. מכיוון שדובר בפרויקט להקמת מרכז קניות ענק בשטח כולל של 77,000 מ"ר, קבע בית המשפט כי מדובר בסטייה מובהקת מתוכנית המתאר, ועל כן ההליך של שימוש חורג אינו הליך ראוי. בפסק הדין הוסבר כי דרך המלך היא תיקון תכנית המתאר, וכי אין לתת יד לאישור שימוש "זמני" כביכול כאשר ידוע לכל כי הכוונה היא לשימוש קבוע ולאורך זמן.